Chapitre 4 : Emprunts et gestion de la dette

Introduction

L’Ontario exécute son programme d’emprunt de façon responsable et prudente afin de gérer les frais d’intérêt sur la dette.

Les besoins d’emprunt totaux de l’Ontario prévus en 2022‐2023 ont diminué de 12,3 milliards de dollars, ou 22 %, par rapport aux prévisions du budget de 2022 en raison de déficits moins élevés que prévu. Les prévisions relatives au programme d’emprunt à court et à long terme ont été réduites de 9,3 milliards de dollars et de 3,0 milliards de dollars, respectivement. En raison de ces changements, la province a mobilisé jusqu’à présent 18,6 milliards de dollars, soit 58 % des besoins d’emprunt à long terme actuellement établis pour l’année, qui se chiffrent à 32,2 milliards de dollars.

Selon les prévisions actuelles, le ratio de la dette nette au PIB de l’Ontario pour 2022‐2023 sera de 38,4 % par rapport à celui de 41,4 % prévu dans le budget de 2022, soit une baisse de 0,8 point de pourcentage depuis l’exercice 2021-2022.

On prévoit actuellement que le ratio de la dette nette aux revenus de l’Ontario pour 2022‐2023 sera de 218 % par rapport au ratio de 238 % qui avait été prévu dans le budget de 2022.

Sous l’effet des taux d’intérêt plus élevés que prévu, on prévoit que l’Ontario paiera 13,6 milliards de dollars en frais d’intérêt en 2022‐2023, ce qui représente une hausse par rapport aux 13,5 milliards de dollars prévus dans le budget de 2022. On prévoit que le ratio de l’intérêt sur la dette aux revenus sera de 7,3 % en 2022‐2023, soit 0,2 point de pourcentage de moins que la prévision de 7,5 % contenue dans le budget de 2022.

Programme d’emprunt

On prévoit que les emprunts à long terme contractés par la province en 2022‐2023 totaliseront 32,2 milliards de dollars, soit 9,3 milliards de dollars de moins que ce qui était prévu dans le budget de 2022. Cela est principalement attribuable aux meilleurs résultats présentés dans les Comptes publics de l’Ontario 2021-2022, à un déficit plus bas que prévu pour 2022-2023 et aux emprunts anticipés pour 2023-2024. Le programme d’emprunt de l’Ontario repose également sur un plan d’immobilisations sans précédent.

La modification en cours d’exercice au calendrier des opérations hors trésorerie et en espèces de l’ordre de 8,0 milliards de dollars pour 2022-2023 est principalement due à des revenus de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu des particuliers plus élevés que prévu pour l’exercice 2021-2022, tels que présentés dans les Comptes publics de l’Ontario 2021-2022. Cette mesure devrait accroître de 8,0 milliards de dollars les rentrées de fonds en 2022-2023, permettant ainsi de réduire d’un montant équivalent les besoins d’emprunt totaux.

Sur une période de trois ans, on prévoit maintenant que les besoins d’emprunt à long terme de la province seront inférieurs de 22,1 milliards de dollars à ce qui avait été prévu dans le budget de 2022. Par ailleurs, les emprunts à court terme devraient eux aussi être inférieurs, de 3,0 milliards de dollars en 2022‐2023 et de 1,0 milliard de dollars en 2023-2024, réduisant ainsi les besoins d’emprunt de l’Ontario de 26,1 milliards de dollars au cours de cette période de trois ans comparativement aux prévisions contenues dans le budget de 2022. Si le programme d’emprunt était resté identique à ce qui avait été prévu dans le budget de 2022, et compte tenu des projections actuelles à la hausse des taux d’intérêt, l’intérêt sur la dette aurait augmenté de 0,2 milliard de dollars en 2022-2023, de 0,7 milliard de dollars en 2023-2024 et de 1,0 milliard de dollars en 2024-2025.

Au 14 octobre 2022, la province avait contracté des emprunts de 18,6 milliards de dollars, ce qui représente 58 % de son programme d’emprunt à long terme sur les marchés publics pour l’exercice. L’Ontario s’attend à compléter son programme d’emprunt à long terme sur les marchés publics de 2022‐2023 avant la fin de l’exercice et, si les conditions du marché sont favorables, à procéder à des emprunts anticipés de 3,0 milliards de dollars pour 2023‐2024.

Si d’autres scénarios économiques se matérialisaient, les besoins d’emprunt de l’Ontario pour les trois prochaines années changeraient également. Voir Perspectives économiques et financières de l’Ontario en bref pour plus de détails et une description des scénarios connexes relatifs aux perspectives à moyen terme. Selon le scénario de croissance accélérée, les emprunts à long terme diminueraient de 19,6 milliards de dollars au cours de cette période de trois ans, tandis que selon le scénario de croissance au ralenti, ils augmenteraient de 15,3 milliards de dollars au cours de la même période.

Environ 80 % des emprunts de 2022‐2023 ont été contractés en dollars canadiens, grâce à l’émission de 18 obligations consortiales et d’une Obligation verte. La cible des emprunts de la province sur le marché intérieur pour 2022‐2023 demeure la même, soit entre 65 et 80 %. Cette fourchette sera modifiée ultérieurement, au besoin, selon l’évolution de la demande des investisseurs sur les marchés de la dette en dollars canadiens et en devises.

Les emprunts en devises contribuent à réduire les coûts globaux d’emprunt de l’Ontario en poursuivant la diversification du bassin d’investisseurs de la province. Cette diversification permet au gouvernement de continuer d’avoir accès à du capital, même si les conditions du marché canadien deviennent moins favorables. Jusqu’à présent, environ 3,7 milliards de dollars, ou 20 % des besoins d’emprunt à long terme de cette année, ont été empruntés en devises, principalement en dollars américains.

Programme d’obligations vertes

Les obligations vertes constituent toujours un aspect essentiel et efficace du programme d’emprunt de l’Ontario et un outil important utilisé pour financer les initiatives de transport en commun, l’infrastructure résistant aux phénomènes météorologiques extrêmes ainsi que les projets d’efficacité et de conservation énergétiques. Avec des émissions totalisant 13,5 milliards de dollars depuis 2014‐2015, l’Ontario est toujours le plus important émetteur d’obligations vertes en dollars canadiens, dont 13,0 milliards de dollars sont actuellement en circulation.

Le 5 octobre 2022, l’Ontario a procédé à une émission d’obligations vertes de 1,0 milliard de dollars, sa première de l’exercice 2022‐2023 et la douzième globalement. Cinq projets ont été jugés admissibles à recevoir des fonds de cette série d’obligations vertes dans la catégorie Transports propres du cadre. Ces projets portaient principalement sur l’électrification des réseaux de transport en commun en Ontario :

• Expansion du réseau GO Transit;
• Transport léger sur rail (TLR) de Finch West;
• TLR de Hurontario;
• Métro de la Ligne Ontario;
• Prolongement du métro à Scarborough.

L’Ontario envisage de mettre à jour son Cadre des obligations vertes, ce qui pourrait comprendre un meilleur alignement des catégories du Cadre sur les principes des obligations vertes par la normalisation du libellé ainsi que l’expansion éventuelle d’obligations vertes à obligations durables pour permettre d’offrir un plus large éventail d’obligations dans l’avenir.

L’Ontario prévoit continuer à exercer son leadership sur le marché des obligations vertes en dollars canadiens et, sous réserve des conditions du marché, émettra plusieurs séries d’obligations vertes durant chaque exercice, notamment en 2022‐2023.

Coût de la dette

Les taux d’intérêt, en baisse depuis les 30 dernières années, ont commencé à augmenter, les banques centrales, notamment la Banque du Canada et la Réserve fédérale des États‐Unis, ayant haussé les taux de financement à un jour. Cela aura des répercussions sur les coûts de l’intérêt sur la dette de l’Ontario. Le graphique 4.6 montre que, même si le taux d’intérêt effectif est à la hausse, le taux d’intérêt sur l’ensemble du portefeuille de la dette demeure historiquement bas en raison de la décision de l’Ontario de bloquer les taux à long terme et de prolonger l’échéance de sa dette au cours de la dernière décennie.

En 2022‐2023, la progression globale des taux d’intérêt a eu comme conséquence de faire augmenter les prévisions des coûts d’emprunt de la province de 80 points de base, comparativement aux prévisions de 3,40 % présentées dans le budget de 2022. On estime qu’un changement de un point de pourcentage des taux d’intérêt, à la hausse ou à la baisse, par rapport à ce qui est actuellement prévu, entraînerait une variation correspondante des coûts d’emprunt de l’Ontario d’environ 650 millions de dollars au cours de la première année complète, à condition que la taille du programme d’emprunt demeure identique.

Le graphique 4.7 illustre les taux d’emprunt moyens sur la dette contractée jusqu’à présent pour l’exercice, combinés aux prévisions pour le reste de l’exercice, selon un taux d’emprunt moyen prévu de 4,20 % pour 2022‑2023. Le tableau indique aussi les prévisions utilisées pour évaluer le coût futur des emprunts ou de l’intérêt sur la dette au cours des deux prochains exercices.

En raison d’une hausse plus élevée que prévue des taux d’intérêt, l’intérêt sur la dette devrait atteindre 13,6 milliards de dollars en 2022‐2023, un chiffre supérieur aux 13,5 milliards de dollars prévus dans le budget de 2022. L’intérêt sur la dette devrait totaliser 14,5 milliards de dollars en 2023‐2024 et 14,9 milliards de dollars en 2024‐2025. Comparativement aux prévisions contenues dans le budget de 2022, l’intérêt sur la dette sera de 0,2 milliard de dollars plus élevé pour l’exercice 2023-2024 et de 0,1 milliard de dollars pour 2024-2025. L’intérêt sur la dette demeure la quatrième dépense en importance de l’Ontario après la santé, l’éducation et les services sociaux.

Échéance de la dette

L’Ontario continue de reporter l’échéance de sa dette, lorsque la demande des investisseurs le permet, en vue de réduire le risque de refinancement pour sa dette arrivant à échéance. Cela permet également de protéger à long terme l’intérêt sur la dette prévu contre les hausses des taux d’intérêt. Depuis 2010‐2011, l’Ontario a émis des obligations d’une valeur de 121,2 milliards de dollars, soit plus du quart de la dette totale, assorties d’échéances de 30 ans ou plus, dont 7,3 milliards de dollars jusqu’ici en 2022‐2023.

Compte tenu des taux d’intérêt à la hausse, qui demeurent tout de même faibles par rapport à la période précédant la crise financière mondiale de 2007‐2008, et de l’importance du programme d’emprunt et du portefeuille de la dette, on planifie pour l’instant de maintenir l’échéance de la dette de l’Ontario au niveau où elle se situe depuis 2014‐2015. Le succès qu’a connu l’Ontario à prolonger l’échéance de sa dette depuis la crise financière mondiale lui donne une certaine marge de manœuvre, ce qui lui permettra de surveiller la hausse des taux d’intérêt à long terme afin de déterminer s’il y a lieu de modifier légèrement sa stratégie à cet égard dans le futur.

Assurer des niveaux de liquidités adéquats

L’Ontario cherche à établir un équilibre entre l’atténuation du coût des réserves de liquidités et le besoin d’avoir toujours suffisamment de liquidités pour régler ses factures, investir dans les immobilisations, refinancer la dette arrivant à échéance et payer l’intérêt.

L’Ontario a constitué d’importantes réserves au cours des deux dernières années en raison de l’élargissement du programme d’emprunt. Comme en fait foi le graphique 4.10, l’Ontario prévoit ramener ses réserves de liquidités au niveau de celles d’avant la pandémie de COVID‑19 dès 2022-2023. Les réserves permettent aussi au gouvernement de réagir rapidement à toute circonstance imprévue sur le plan de l’économie, du marché d’emprunt ou de la santé publique.

Progrès réalisés quant à la stratégie d’allégement du fardeau de la dette

Dans le budget de 2022, l’Ontario a présenté une mise à jour de la stratégie de réduction du fardeau de la dette qui comprend entre autres des objectifs précis et des nouvelles cibles à moyen terme visant les mesures pertinentes de la viabilité de la dette. Le gouvernement demeure résolu à réduire le fardeau de la dette et à rétablir les finances de l’Ontario à un niveau plus viable.

L’Ontario a réalisé des progrès vers l’atteinte de chacune des cibles de sa stratégie de réduction du fardeau de la dette, dont d’importantes améliorations depuis le budget de 2022.

On prévoit maintenant que le ratio de la dette nette au PIB sera de 38,4 % en 2022‐2023, soit 3,0 points de pourcentage de moins que la prévision de 41,4 % contenue dans le budget de 2022 et 0,8 point de pourcentage de moins qu’en 2021-2022. Cette baisse s’explique par des déficits plus bas que prévu et une croissance du PIB nominal plus élevée. À moyen terme, le ratio de la dette nette au PIB devrait rester bien en deçà de la cible de 42,0 %. On prévoit maintenant que le ratio de la dette nette au PIB de l’Ontario sera de 38,7 % en 2023‐2024 et de 38,3 % en 2024‐2025, comparativement aux ratios de 41,4 % et de 41,3 %, respectivement, prévus dans le budget de 2022.

Selon les projections, le ratio de la dette nette aux revenus sera de 218 % en 2022‐2023, soit 20 points de pourcentage inférieur au chiffre de 238 % prévu dans le budget de 2022. À moyen terme, ce ratio devrait s’établir à 220 % en 2023‐2024 et à 214 % en 2024‐2025, soit une baisse de 19 et de 24 points de pourcentage, respectivement, par rapport aux prévisions figurant dans le budget de 2022.

Selon les projections, le ratio de l’intérêt sur la dette aux revenus sera de 7,3 % en 2022‐2023, soit 0,2 point de pourcentage inférieur à ce qui était prévu dans le budget de 2022. En dépit de la hausse des déficits et des besoins d’emprunt dus à la pandémie de COVID‑19, à moyen terme, le ratio de l’intérêt sur la dette aux revenus demeure inférieur aux prévisions du budget prépandémique de 2019. Ce ratio devrait demeurer inférieur au sommet atteint après la crise financière mondiale de 2008‐2009 et de beaucoup inférieur aux niveaux atteints du début des années 1990 au milieu des années 2000.

Le gouvernement a présenté dans le budget de 2022 une nouvelle mesure de la viabilité de la dette dans le cadre de la stratégie de réduction du fardeau de la dette de l’Ontario : le ratio de l’échéance sur la dette à la dette nette. Selon les projections, ce ratio sera de 7,5 % en 2022‐2023, ce qui représente 0,4 point de pourcentage de plus que le ratio de 7,1 % prévu dans le budget de 2022, étant donné que la dette nette était inférieure aux prévisions.